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« Les procédures de révision de la Constitution doivent concilier la nécessité de protéger ce corpus juridique contre les retouches abusives avec le souci de ne pas empêcher les modifications indispensables » (Philippe Ardant et Mathieu Bertrand, Droit constitutionnel et institutions politiques, LGDJ, 27ème éd., 2015, p. 85). A ce titre, il apparaît nécessaire de pouvoir réviser, c’est-à-dire modifier la Constitution pour l’adapter aux évolutions politiques, économiques et sociales. Pour autant, la Constitution regroupant les règles relatives à l’organisation politique de l’Etat et au fonctionnement des autorités détentrices du pouvoir, elle ne saurait faire l’objet de révisions trop fréquentes, et il ne faut pouvoir y toucher que d’une main tremblante, selon la célèbre formule de Montesquieu.

En réalité, les modalités de révision diffèrent selon que la Constitution est souple ou rigide. La Constitution est dite souple si elle ne prévoit pas de règles pour sa révision. La révision se fait alors selon la procédure prévue pour l’élaboration des lois ordinaires. A l’inverse, la Constitution est dite rigide si sa révision s’effectue selon une procédure plus complexe que celle utilisée pour élaborer les lois ordinaires. Aujourd’hui, presque tous les Etats ont une Constitution rigide.

Ainsi, en France, la révision des lois constitutionnelles de 1875 était facile, alors que la révision de la Constitution du 4 octobre 1958 est longue et difficile sous la Vème République. En effet, l’article 89 de la Constitution encadre strictement la révision, de son initiative jusqu’à son adoption définitive.

Cependant, à ce jour, 23 révisions ont été réalisées en application de l’article 89 de la Constitution. Parmi ces révisions, certaines, telles que la révision de 1974 autorisant la saisine du Conseil constitutionnel par 60 parlementaires et la révision de 2000 qui a réduit à cinq ans le mandat du président de la République, revêtent une importance fondamentale.

Mais la révision la plus importante, celle du 6 novembre 1962 qui a consacré l’élection du président de la République au suffrage universel direct, a été effectuée par le général de Gaulle en utilisant l’article 11 de la Constitution (référendum législatif) au lieu de l’article 89.

Dès lors, au regard de l’impératif de conciliation entre la nécessité de pouvoir réviser la Constitution et sa protection contre les révisions abusives, se pose la question de savoir si la Constitution régit de manière efficace les règles relatives à sa révision.

Il apparaît que l’intégrité de la Constitution est protégée en particulier par son article 89 qui prévoit de manière stricte les modalités de révision (I). Toutefois, la procédure de révision, telle qu’elle est prévue par la Constitution, pose des difficultés (II).

Non seulement la révision de la Constitution ne peut intervenir qu’en respectant une procédure détaillée par l’article 89 de la Constitution (A), mais le texte de la Constitution pose également des limites afin que la révision n’ait pas lieu dans certains cas (B).

L’article 89 de la Constitution prévoit une procédure de révision structurée en trois phases : l’initiative de la révision, le vote par chacune des deux chambres et la ratification.

L’initiative de la révision appartient soit au président de la République sur proposition du Premier ministre, soit au Parlement (article 89 alinéa 1 de la Constitution). Dans le premier cas, on parle de projet de révision. Dans le second cas, on parle de proposition de révision. Il ne faudrait en effet pas que le pouvoir exécutif ou le pouvoir législatif dispose du monopole de la révision de la Constitution, au risque d’abuser d’un tel pouvoir.

Ensuite, le projet ou la proposition doit être adopté par les deux chambres (Assemblée nationale et Sénat) en termes identiques à la majorité des suffrages exprimés (article 89 alinéa 2 de la Constitution).

Mais après le vote des parlementaires, la révision n’est pas immédiatement adoptée. En effet, en cas de proposition de révision, la révision doit être approuvée par référendum (article 89 alinéa 2 de la Constitution). En cas de projet de révision, elle doit être approuvée par référendum, ou à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés des deux chambres du Parlement réunies en Congrès. C’est le président de la République qui choisit entre ces deux voies de ratification (article 89 alinéa 3 de la Constitution).

Ainsi, la procédure prévue par l’article 89 a le mérite de nécessiter l’accord des deux assemblées, tout en exigeant soit un consensus au sein de l’exécutif, soit l’intervention directe du peuple par la voie du référendum. Mais le texte constitutionnel prévoit également des garde-fous afin que la Constitution ne soit pas révisée de manière abusive.

D’abord, la révision de la Constitution est impossible en cas d’intérim de la présidence de la République (article 7 de la Constitution), d’atteinte à l’intégrité du territoire (article 89 alinéa 4 de la Constitution) ou de recours à l’article 16 de la Constitution autorisant le président de la République, en temps de crise grave, à prendre des mesures exceptionnelles exigées par les circonstances. L’interdiction de la révision en cas d’atteinte à l’intégrité du territoire vise les situations de guerre où des troupes occupent le territoire français. En outre, si l’article 16 n’interdit pas explicitement la révision de la Constitution lorsque le président dispose des pouvoirs exceptionnels, il résulte toutefois d’une décision du Conseil constitutionnel (Cons. const., 2 septembre 1992, n° 92-312 DC, Traité sur l’Union européenne) que les révisions constitutionnelles sont proscrites pendant la période de son utilisation.

Par ailleurs, la révision de la Constitution est également limitée dans son objet puisqu’il ne peut être porté atteinte à « la forme républicaine du gouvernement » (article 89 alinéa 5 de la Constitution).

En définitive, ces limites permettent d’éviter que la Constitution ne soit modifiée alors que la France est dans une situation exceptionnelle ou afin d’établir une monarchie.

En revanche, il faut noter que la violation de ces limites ne peut être sanctionnée puisque le Conseil constitutionnel refuse de contrôler les lois constitutionnelles (Cons. const., 26 mars 2003, Organisation décentralisée de la République). Ainsi, en pratique, une révision de la Constitution pourrait avoir lieu alors même que la Constitution l’interdit pourtant. A ce titre, l’inscription de l’interdiction de porter atteinte à « la forme républicaine du gouvernement » dans les lois constitutionnelles de 1875 n’a pas empêché le vote de la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 octroyant les pleins pouvoirs au Maréchal Pétain.

Ainsi, si la Constitution est en principe protégée des révisions abusives par le texte constitutionnel lui-même (I), il n’en demeure pas moins que ce dernier présente des imperfections laissant place à des incohérences (II).

Afin d’éviter que la Constitution ne soit modifiée au bon vouloir d’un organe institutionnel, il est essentiel que la révision de la Constitution soit examinée et validée par différentes institutions de la Vème République. Pour autant, l’équilibre mis en place par l’article 89 de la Constitution semble favoriser certaines institutions et n’est donc pas exempt de tous reproches (A). C’est notamment pour cela qu’en son temps, le général de Gaulle a contourné l’article 89 à l’aide de l’article 11 de la Constitution (B).

Puisque le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en des termes identiques, ces dernières sont placées sur un pied d’égalité en matière de révision de la Constitution, où le gouvernement, en cas de désaccord entre les deux chambres, n’a pas la possibilité de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire, et ne peut pas non plus donner à l’Assemblée nationale « le dernier mot » en lui demandant de statuer définitivement. Le Sénat a donc un rôle plus important dans la procédure de révision de la Constitution que dans la procédure législative ordinaire puisqu’il peut bloquer la révision. D’ailleurs, la grande réforme des institutions de la Vème République, promesse de campagne du président Macron pendant les élections présidentielles de 2017, n’a pu aboutir faute d’accord avec le Sénat. Il est donc possible de se demander si le Sénat ne jouit pas d’un poids trop important dans la procédure de révision constitutionnelle et si, en conséquence, la révision de la Constitution de 1958 n’est pas trop difficile.

Par ailleurs, la procédure de révision telle qu’elle est prévue par l’article 89 de la Constitution semble consacrer une prédominance de l’exécutif sur le Parlement en ce qui concerne l’initiative de la révision. En effet, si cette dernière est partagée entre l’exécutif et le Parlement, il faut toutefois remarquer qu’en pratique, la totalité des révisions réalisées selon la procédure de l’article 89 depuis 1958 ont eu pour origine un projet de loi. En outre, l’initiative parlementaire semble limitée par le fait que le gouvernement maîtrise largement l’ordre du jour des chambres.

Enfin, en permettant au président de la République de soumettre le projet de révision au Parlement convoqué en Congrès plutôt que de le présenter au référendum, l’article 89 de la Constitution écarte le peuple de la majorité des révisions constitutionnelles. En effet, depuis 1958, 22 révisions ont été approuvées par le Congrès et une seule par référendum (il s’agissait de la révision constitutionnelle de 2000 réduisant à cinq ans le mandat présidentiel). Ainsi, le caractère démocratique de la procédure de révision de la Constitution pose question puisqu’une révision constitutionnelle ne nécessite absolument pas l’accord du peuple et peut tout à fait aboutir sans ce dernier.

A contrario, durant la présidence du général de Gaulle, des projets de révision de la Constitution ont été soumis à l’approbation du peuple dans un autre cadre que celui de l’article 89 de la Constitution.

Du fait de la procédure de révision organisée par l’article 89 de la Constitution, le Sénat dispose d’une sorte de droit de veto en matière de révision constitutionnelle. Dès lors, le général de Gaulle décida, en application de l’article 11 de la Constitution, de soumettre directement au peuple deux projets de révision constitutionnelle, l’un en 1962 sur l’élection du président de la République au suffrage universel direct (qui a abouti), et l’autre en 1969 sur la régionalisation et la transformation du Sénat (qui a été refusé par les Français et marquera son départ).

L’article 11 de la Constitution permet effectivement au chef de l’État de « soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics ». Le général de Gaulle a interprété l’expression « tout projet de loi » dans un sens large, comme englobant aussi bien les projets de lois organiques ou ordinaires que les projets de lois constitutionnelles. Cet article a donc permis à de Gaulle de contourner la procédure prévue à l’article 89 de la Constitution afin de faire adopter plus rapidement une révision constitutionnelle, sans risquer que le projet de révision se solde par un échec faute d’adoption en des termes identiques par les deux chambres.

Mais l’utilisation qui en a été faite par le général de Gaulle a été critiquée par la majorité de la classe politique et des juristes, d’aucuns lui reprochant sa non-conformité à la Constitution, arguant que si l’article 11 avait voulu déroger à la procédure de l’article 89, il l’aurait dit expressément (M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, PUF, 17e éd., 1982, p. 215-216 et 311-312), et que seul l’article 89 figure dans le titre de la Constitution relatif à la révision, l’article 11 figurant quant à lui dans le titre II relatif au président de la République (G. Berlia, Le problème de la constitutionnalité du référendum du 28 octobre 1962, Rev. dr. publ., 1962, p. 936).

A l’inverse, le professeur Lampué n’a pas hésité à soutenir la régularité de l’utilisation de l’article 11 faite par le général de Gaulle. Selon lui, puisque l’article 11 ne figure pas parmi les dispositions des articles 34 et suivants sur le mode d’élaboration des lois ordinaires, on ne peut donc interpréter son silence comme signifiant que la loi adoptée par référendum serait nécessairement une loi ordinaire (P. Lampué, Rev. dr. publ., 1962, p. 931). Et pour François Goguel, « les articles 11 et 89 ont, selon nous, institué deux pouvoirs constituants distincts. Celui de l’article 11, conféré au président de la République pour l’initiative, et au suffrage universel pour la décision, mais seulement à l’égard des dispositions de la Constitution portant sur l’organisation des pouvoirs publics. Et celui de l’article 89, conféré au président de la République et aux membres du Parlement pour l’initiative, à l’Assemblée nationale et au Sénat, puis, soit au Congrès du Parlement, soit au suffrage universel, pour la décision définitive, à l’égard de toutes les dispositions de la Constitution » (F. Goguel, De la conformité du référendum du 28 octobre 1962 à la Constitution, Mélanges Duverger, PUF, 1987, p. 124).

Toujours est-il que depuis 1969, l’article 11 n’a plus jamais été employé pour tenter de réviser la Constitution. Le débat sur son éventuelle utilisation en matière de révision constitutionnelle ne semble donc pas encore tranché et il est regrettable que la doctrine ne se soit pas accordée pour consacrer (ou non) à l’article 11 une véritable alternative à la procédure de révision prévue par l’article 89.

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